Kan een EU-bank een basisbankrekening weigeren vanwege een vermelding op de OFAC-lijst?

In de zaak Jenec (zaak C-81/24) oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) dat een bank eerst een individuele beoordeling moet uitvoeren van het risico op witwassen en terrorismefinanciering dat aan de voorgestelde relatie verbonden is. Een vermelding op de sanctielijst van OFAC kan aanleiding geven tot verscherpt toezicht. Het is geen automatische grond voor weigering.

Het arrest is van belang voor banken, betalingsinstellingen, compliance-teams en consumenten die te maken hebben met screening op sancties van buiten de EU. Het trekt een grens tussen legitiem risicobeheer op het gebied van financiële criminaliteit en automatische uitsluiting van essentiële bankdiensten. Hieronder bespreken we hoe deze zaak tot stand is gekomen en waarom deze van belang is voor EU-marktdeelnemers en banken.

Waarom vermeldingen op de OFAC-lijst van belang zijn voor EU-banken in het algemeen

Een vermelding op de OFAC-lijst kan daarom aanleiding geven tot uitgebreid onderzoek en ertoe leiden dat een bank een klantrelatie beëindigt of weigert een relatie aan te gaan, zelfs wanneer de klant niet onderworpen is aan beperkende maatregelen van de VN, de EU of nationale autoriteiten.

EU-banken moeten zich houden aan strenge regels inzake sancties, witwassen en terrorismefinanciering. Om hieraan te voldoen, voeren zij klantonderzoek uit om na te gaan wie hun klanten zijn, vergelijken zij klanten met officiële sanctielijsten en identificeren en verifiëren zij de werkelijke eigenaren van bedrijfsrekeningen.

Deze controles hebben aanzienlijke gevolgen voor zowel particulieren als bedrijven. Nieuwe klanten hebben moeite om rekeningen te openen bij EU-banken. Bestaande klanten moeten alledaagse transacties aan hun bank verantwoorden. Hele sectoren ondervinden moeilijkheden bij het verkrijgen van toegang tot bankdiensten. Banken kunnen rekeningen bevriezen, ze aan intensiever toezicht onderwerpen of ze volledig sluiten als zij van mening zijn dat de relatie te veel risico met zich meebrengt.

Steeds meer banken beëindigen bankrelaties of weigeren nieuwe aan te gaan om hun risico te verminderen. Dit roept echter een cruciale vraag op: rechtvaardigen de daadwerkelijke, concrete risico’s die banken identificeren werkelijk het nemen van zo’n drastische maatregel? Het antwoord moet altijd op een evenwichtige manier worden beoordeeld door alle omstandigheden van elk individueel geval in ogenschouw te nemen. Heel vaak zijn er, wanneer je het volledige plaatje bekijkt, geldige redenen om bezwaar te maken tegen het sluiten van een rekening of het weigeren van dienstverlening.

Klanten die op Amerikaanse sanctielijsten staan, krijgen een soortgelijke behandeling, met name degenen die zijn opgenomen op de lijst van het Amerikaanse Office of Foreign Assets Control (OFAC). Hoewel EU-banken technisch gezien niet onder de Amerikaanse wetgeving vallen, houden ze zich vaak toch aan de Amerikaanse sancties omdat ze in de Verenigde Staten actief zijn of in het verleden zware boetes hebben gekregen voor overtredingen. Zo hebben ING en ABN Amro in Nederland honderden miljoenen of zelfs miljarden aan boetes betaald. Als gevolg hiervan kan, zelfs als een klant niet op sanctielijsten van de VN, de EU of nationale autoriteiten staat, een vermelding op de OFAC-lijst op zich al voldoende zijn voor een bank om de relatie te beëindigen of te weigeren een rekening te openen, ondanks het feit dat de klant geen andere wettelijke beperkingen ondervindt.

Het EU-recht op een basisbetaalrekening

Hoewel EU-banken vaak gedwongen zijn om te voldoen aan strenge sancties en AML/TF-wetgeving, moeten zij tegelijkertijd voldoen aan de EU-richtlijn inzake betaalrekeningen, Richtlijn 2014/92/EU. Artikel 16 verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat consumenten die legaal in de Europese Unie verblijven, toegang hebben tot een betaalrekening met basisfuncties. De richtlijn maakt ook duidelijk dat antiwitwasregels niet mogen worden gebruikt als voorwendsel om consumenten te weigeren die commercieel minder aantrekkelijk worden geacht.

Tegen die achtergrond was het slechts een kwestie van tijd voordat de spanning tussen blootstelling aan (Amerikaanse) sancties, naleving van AML-regels en het EU-recht op een basisbetaalrekening bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) terechtkwam. Kan een EU-bank een klant de toegang tot een basisbetaalrekening weigeren enkel omdat die klant op een OFAC-lijst staat? In de zaak Jenec  werd het Hof gevraagd precies die vraag te beantwoorden.

De feiten van de zaak Jenec

De zaak begon in oktober 2017 bij een tankstation in Ljubljana. Een Sloveense staatsburger met de naam „LH“ wilde een factuur betalen die op naam van zijn vrouw was uitgeschreven, met geld van haar rekening bij OTP banka, voorheen bekend als „Nova Kreditna Banka Maribor“. Nadat de persoonlijke gegevens van LH in het betalingssysteem waren ingevoerd, blokkeerde de bank de betaling. De bank verklaarde dat de blokkering deel uitmaakte van strengere maatregelen ter bestrijding van het witwassen van geld, waaronder interne naleving van sancties – een bevriezing van tegoeden – die waren opgelegd door het OFAC.

LH spande een rechtszaak aan tegen de bank. Op 23 maart 2022 diende hij afzonderlijk bij OTP banka een aanvraag in voor een betaalrekening met basisfuncties op zijn eigen naam. Hoewel hij een identiteitskaart overlegde, kreeg hij te horen dat het banksysteem het openen van een dergelijke rekening niet toestond. De bank verstrekte het door hem gevraagde schriftelijke besluit niet. LH wijzigde vervolgens zijn vordering en verzocht de Sloveense rechtbank de bank te gelasten een basisbetaalrekening te openen.

LH stond op een OFAC-lijst. De verwijzende Sloveense rechtbank stelde vast dat hij nergens ter wereld was veroordeeld voor het strafbare feit waarvoor hij op de lijst was geplaatst. De desbetreffende Sloveense strafprocedure was in 2015 gesloten en gearchiveerd. De Verenigde Naties, de Europese Unie en Slovenië hadden geen beperkende maatregelen tegen hem opgelegd.
De Sloveense rechtbank vroeg of een vermelding op de OFAC-lijst op zichzelf voldoende was om een bank te verplichten de toegang tot een betaalrekening met basisfuncties te weigeren op grond van de richtlijn betreffende betaalrekeningen en het EU-kader inzake de bestrijding van witwassen.

Wat heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak Jenec beslist?

Het Hof ging uit van de basisregel: consumenten die legaal in de EU verblijven, hebben het recht om een betaalrekening met basisfuncties te openen en te gebruiken.

Op dat recht geldt een belangrijke uitzondering. Een bank moet een aanvraag weigeren wanneer het openen van de rekening zou leiden tot een inbreuk op de EU-AML-richtlijn (EU) 2015/849.

Vervolgens heeft het Hof onderzocht wanneer de AML-richtlijn daadwerkelijk vereist dat een bank een zakelijke relatie weigert. Krachtens artikel 14, lid 4, van Richtlijn 2015/849 ontstaat de verplichting om een zakelijke relatie te weigeren wanneer de bank niet kan voldoen aan de essentiële vereisten inzake klantenonderzoek, waaronder het identificeren van de klant, het identificeren van de uiteindelijke begunstigde of het verkrijgen van inzicht in het doel en de beoogde aard van de relatie.

Volgens de rechtbank leken die omstandigheden zich in het geval van LH niet voor te doen. LH was geïdentificeerd en OTP banka had de rekening geweigerd omdat hij op de OFAC-lijst stond. De rechtbank maakte daarom duidelijk dat Richtlijn 2015/849 niet bepaalt dat een vermelding op de OFAC-lijst, of een vergelijkbare lijst van een derde land, een bank automatisch verbiedt een zakelijke relatie met de betrokken persoon aan te gaan.

Een vermelding op de OFAC-lijst kan niettemin een relevante risicofactor zijn. De bank moet beoordelen wat dit betekent in het licht van de individuele klant, de beoogde rekening en de overige relevante risicofactoren. In voorkomend geval is het antwoord een verscherpt klantonderzoek na een individuele beoordeling. Een automatische weigering is dat niet.

Het Hof benadrukte tevens het bijzondere karakter van een basisbetaalrekening. De beperkte functionaliteit ervan vermindert het daarmee samenhangende risico op witwassen en terrorismefinanciering. Een bank mag een dergelijke rekening weigeren wanneer zij, na een individuele beoordeling, tot de conclusie komt dat zij het geïdentificeerde risico niet effectief kan beheersen door middel van maatregelen die in verhouding staan tot de aard en omvang ervan.

Het Hof oordeelde voorts dat artikel 16, lid 4, van de Richtlijn betreffende betaalrekeningen, gelezen in samenhang met de EU-richtlijn inzake de bestrijding van witwassen, lidstaten niet toestaat van banken te eisen dat zij een basisbetaalrekening weigeren enkel omdat de aanvrager voorkomt op een lijst van beperkende maatregelen van een derde land, tenzij de bank een individuele beoordeling heeft uitgevoerd van het risico op witwassen en terrorismefinanciering dat aan de voorgestelde relatie is verbonden.

Wat betekent de zaak Jenec voor banken en klanten die op een lijst van een derde land staan?

Een vermelding op een niet-EU-lijst is van belang, maar is niet doorslaggevend

Het Hof heeft niet gesuggereerd dat banken OFAC-vermeldingen moeten negeren. Een vermelding kan een relevante risicofactor zijn in de AML-beoordeling van een bank. Een vermelding op een sanctielijst van een niet-EU-land kan aanleiding geven tot verdere vragen, documentcontroles, verscherpt zorgvuldig onderzoek en nauwlettender toezicht.
Het belang ervan hangt af van de individuele klant, de voorgestelde relatie en de andere relevante risicofactoren. Een vermelding op een lijst kan op zichzelf geen rechtvaardiging vormen voor het afwijzen van een aanvraag voor een basisbetaalrekening.

Risicobeperking kent wettelijke grenzen

De Jenec-zaak benadrukt dat controles op financiële criminaliteit risicogebaseerd moeten blijven. Richtlijn 2015/849 stelt geen automatische regel vast op grond waarvan een vermelding op een sanctielijst van een derde land elke klantrelatie onaanvaardbaar maakt. De richtlijn betreffende betaalrekeningen voorkomt ook dat AML-regels worden gebruikt als voorwendsel om commercieel minder aantrekkelijke consumenten uit te sluiten.

Voor banken maakt dit de documentatie van de besluitvorming belangrijk. Een besluit om een relatie te weigeren of te beëindigen moet gekoppeld zijn aan een beoordeling van de concrete risico’s in die relatie en aan de maatregelen die worden overwogen om deze te beheersen.

Dit geldt des te meer voor basisbetaalrekeningen, die consumenten toegang geven tot essentiële betalingsdiensten.

Wat moeten banken en consumenten doen na de zaak Jenec?

Banken mogen een OFAC-match niet beschouwen als vervanging voor hun eigen AML-risicobeoordeling. Zij moeten de relevante individuele risicofactoren documenteren, waar nodig verscherpte zorgvuldigheid toepassen en overwegen of evenredige controles het geïdentificeerde risico kunnen beheersen.

Voor consumenten bevestigt het arrest een belangrijk punt: een sanctielijst van een derde land ontneemt niet automatisch het EU-recht op een basisbetaalrekening.

Neem contact met ons op

Heeft u problemen met uw bankrekening, ontvangt u eindeloze vragenlijsten van de bank, dreigt de bank de relatie te beëindigen, of weigert zij u als klant aan te nemen? Neem dan contact met ons op via e-mail op info@agorax.com of telefonisch op +31 (0)20 225 0098.